一、《條例》起草的背景和依據(jù)

我市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)經(jīng)過長(zhǎng)期建設(shè)和發(fā)展，數(shù)量上有了較大增加，環(huán)境和條件也有了一定改善，已初步形成了覆蓋全市城區(qū)、輻射周邊、功能較為完善的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)體系。但隨著我市建設(shè)國際化海港中心城市的步伐不斷加快，尤其是在創(chuàng)建國家級(jí)衛(wèi)生城市、健康城市、文明城市過程中，全市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)和管理方面存在的問題也暴露無遺，嚴(yán)重影響了城市形象的提升。這些問題主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）主體責(zé)任不清、管理體制不順。原來在國家層面通過行政法規(guī)的形式明確工商行政管理部門為城鄉(xiāng)集市貿(mào)易主管部門的是《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》（國發(fā)〔1983〕17號(hào)），但這個(gè)《辦法》已于2017年3月21日被第676號(hào)國務(wù)院令廢止，之后，在國家層面上未再出臺(tái)新的集市貿(mào)易管理方面的相關(guān)法律法規(guī)。《江蘇省城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理?xiàng)l例》頒布于1994年6月25日，廢止于2021年9月29日。當(dāng)前，部分相關(guān)部門對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的情況了解、掌握不夠及時(shí)全面，更缺乏深入調(diào)查研究和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的安全問題、落實(shí)行業(yè)管理和監(jiān)管責(zé)任也難以到位。要解決這些問題，就需要通過地方立法，理順農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理的體制機(jī)制，明確各級(jí)政府、行政主管部門、市場(chǎng)主辦單位、經(jīng)營者、消費(fèi)者等各自的權(quán)利和義務(wù)。

（二）投資主體多元、公益性服務(wù)功能被弱化。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)承載著千家萬戶城鄉(xiāng)居民的日常“菜籃子”商品供應(yīng)。因此，它具有很強(qiáng)的社會(huì)性和公益性。同時(shí)，也是政府通常將其作為“民生工程”、“再就業(yè)工程”、“三農(nóng)問題”等工作的平臺(tái)，并以此來促進(jìn)城市發(fā)展，展示城市形象，構(gòu)建和諧社會(huì)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在政府的引導(dǎo)和激勵(lì)下，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的投資主體呈現(xiàn)了多元化。目前，我市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)基本上形成了集體、民營企業(yè)、自然人等單獨(dú)或共同投資興建，以民營企業(yè)投資興建為主的市場(chǎng)格局。其中，民營企業(yè)投資興建的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng) 80個(gè)，占全市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)80 %。民營企業(yè)興建市場(chǎng)的主要目的都為了追求利益，并且都希望以最小的投入換取最大的回報(bào)。因此，許多農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)資金投入不足，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，重利益輕管理、忽視社會(huì)效益的現(xiàn)象比較比較嚴(yán)重。這些問題的存在，輕則會(huì)影響我市城鄉(xiāng)建設(shè)的高質(zhì)發(fā)展和城市形象，重則會(huì)影響小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和構(gòu)建和諧社會(huì)。

（三）購物環(huán)境不佳，臟、亂、差現(xiàn)象比較明顯。全市有許多農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)年代已久，市場(chǎng)硬件條件本來就先天性不足，加之投資人受利益驅(qū)動(dòng)，既不愿意加大投入對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施及功能進(jìn)行改造升級(jí)，又不愿意增加管理費(fèi)用的支出，從而導(dǎo)致農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)普遍存在功能不完善，設(shè)備不齊全且陳舊老化，水電、排污、消防等設(shè)施不能滿足現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)營的需要；管理人員偏少、專業(yè)素質(zhì)偏低，普遍存在不愿管、不會(huì)管現(xiàn)象。比如市場(chǎng)內(nèi)劃行歸市不科學(xué)、不合理；布局無序，陳列零亂；垃圾清掃、清運(yùn)不及時(shí)；非機(jī)動(dòng)車進(jìn)場(chǎng)、亂停亂放，通行不暢，甚至擠占消防通道等，不僅給人民群眾的生活帶來不便，也給公共安全帶來隱患。要解決這些問題，就必須制定長(zhǎng)效的、具有剛性的約束措施。因此，要解決這些問題，確保農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的保供、穩(wěn)價(jià)、安全、環(huán)保等公益性服務(wù)功能得到真正實(shí)現(xiàn)，需要通過立法來加以實(shí)現(xiàn)。

我市《條例》的立法依據(jù)，上位法有國家層面的《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》、《中華人民共和國消防法》、《中華人民共和國行政處罰法》和省級(jí)層面的《江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》等作為支撐。參考揚(yáng)州、徐州、郴州、百色、珠海等省內(nèi)外地級(jí)市《農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》。

二、《條例》起草過程

　　　　（一）組織了立法的前期調(diào)研工作。從2019年底開始，先期組織了專家團(tuán)隊(duì)，對(duì)全市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)、監(jiān)督管理現(xiàn)狀及未來發(fā)展需要進(jìn)行了調(diào)研，形成了《關(guān)于建議制定<連云港市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例>的情況匯報(bào)》。

（二）成立了立法的工作班子。市市場(chǎng)監(jiān)督管理局成立了以主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)、分管負(fù)責(zé)人為副組長(zhǎng)、相關(guān)處室負(fù)責(zé)人為成員的《連云港市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)落實(shí)《條例》起草的相關(guān)工作，按照法定程序擇優(yōu)選取江蘇海洋大學(xué)承擔(dān)《條例》起草工作。

（三）廣泛征求各方面意見和建議。市市場(chǎng)監(jiān)督管理局分別組織召開了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)執(zhí)法主體、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)開辦者和場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營者、市相關(guān)部門業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，市政府又征求了各縣、區(qū)政府、功能板塊及相關(guān)部門意見。起草團(tuán)隊(duì)在分析、研究各方面的意見和建議的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了認(rèn)真的修改完善。

（四）嚴(yán)格開展合法性審查。市司法局對(duì)《條例（草案）》開展合法性審查，重點(diǎn)征求政府法律顧問、專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員和各有關(guān)單位意見建議，共收到反饋意見50 條，采納30條。市政府第63次常務(wù)會(huì)審議提出了10條修改意見。在對(duì)相關(guān)意見進(jìn)行認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，對(duì)照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并借鑒兄弟省市的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步修改完善了《條例（草案）》，并提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議。

三、《條例》主要內(nèi)容

《條例》分為總則、規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)營管理、法律責(zé)任、附則等五章，共31條。

第一章總則，規(guī)定了立法目的與依據(jù)、適用范圍、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)及相關(guān)主體的定義、政府責(zé)任、管理協(xié)調(diào)機(jī)制、各相關(guān)部門的職責(zé)、工作考核、政策支持及表彰獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容；第二章規(guī)劃建設(shè)，規(guī)定了基本原則、規(guī)劃編制、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)、變更農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)用途及設(shè)置臨時(shí)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的條件和程序等內(nèi)容；第三章經(jīng)營管理，規(guī)定了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的開辦條件、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)開辦者的訂約責(zé)任、公示責(zé)任、設(shè)立自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品銷售區(qū)的責(zé)任、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)公共安全管理責(zé)任、農(nóng)副產(chǎn)品質(zhì)量安全管理責(zé)任、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)經(jīng)營秩序管理責(zé)任、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)環(huán)境衛(wèi)生管理責(zé)任、場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營者場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營須遵守的規(guī)定等內(nèi)容；第四章法律責(zé)任，規(guī)定了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)開辦者、場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營者、消費(fèi)者、負(fù)有農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)監(jiān)督管理職責(zé)的行政管理部門及其工作人員的法律責(zé)任等內(nèi)容；第五章附則，規(guī)定了施行時(shí)間。

四、需要特別說明的問題

（一）關(guān)于適用范圍。鑒于我市城市建設(shè)的基本情況以及我市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理實(shí)際，《條例》規(guī)定了“三層次”的適用范圍：一是規(guī)定海州區(qū)、連云區(qū)和市區(qū)各功能板塊農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營和管理活動(dòng)，適用本條例；二是規(guī)定贛榆區(qū)、東海縣、灌云縣、灌南縣中心城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營和管理活動(dòng)，適用本條例；三是其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處范圍內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營和管理活動(dòng)，參照本條例執(zhí)行。

（二）關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理體制。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理參與主體多，只有建立切實(shí)有效的政府領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制并明確各相關(guān)部門的職責(zé)所在，才能從根本上避免執(zhí)法重疊或監(jiān)管空白。為此，《條例》首先明確農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理”的原則，具體包括：市、縣（區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營和管理活動(dòng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)督促本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)開辦者落實(shí)經(jīng)營、管理責(zé)任。

（三）關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)。多年來，由于缺少科學(xué)規(guī)劃，我市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)存在數(shù)量少、空間分布不合理等問題。尤為突出的是，由于缺少規(guī)劃的強(qiáng)制性要求，大量新建居民區(qū)沒有配套建設(shè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，不僅給居民生活帶來了不便，而且由于臨時(shí)疏導(dǎo)點(diǎn)、街頭菜市場(chǎng)的大量衍生給道路交通、食品安全、疫情防控等帶來了巨大壓力。對(duì)此，為了從根源上解決問題，《條例》規(guī)定新建居住區(qū)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定配套建設(shè)相應(yīng)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，且農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)與主體項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。同時(shí)，為了在方便市民生活和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶猓鳛檫^渡性措施，《條例》設(shè)置了有關(guān)臨時(shí)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的條款，為臨時(shí)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理提供了法律依據(jù)。

（五）關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理制度。《條例》在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理制度創(chuàng)新方面做出了嘗試，構(gòu)建起了契約管理、自我管理、執(zhí)法管理三位一體的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理制度，克服了一直以來過度依賴執(zhí)法管理的單一管理模式的弊端，有利于在多維度的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理制度保障下，將我市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理工作納入制度化、規(guī)范化、效率化的軌道。

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